解读招商引资中土地出让行政合同效力问题
通过惠州一工业园区21家招商引资企业所涉土地纠纷案例
解读招商引资中土地出让行政合同效力问题
基本案情
根据广东省惠州市惠城区规划局规划图显示，小金口工业园区63万平方米的土地被规划定性为“工业用地”。
2006年9月1日，惠州市惠城区人民政府作出惠城府办函【2006】133号《关于同意将原区经委白石丰泉工业区土地交由小金口街道办开发利用有关问题的复函》，批复同意将位于小金口街道白石村汤泉片区面积约为948亩的(631368平方米，每亩按666平方米计算)土地(以下简称汤泉片区)交付小金口街道办，小金口街道办依法获得了该宗土地的开发利用权。
随后，小金口街道办成立了小金口工业园区(汤泉片区)并面向全社会招商。惠城区政府实施的“招商引资”政策引来了不少“金凤凰”——惠州丰永实业、广州市百匠座椅、惠州万信佳、惠州市标顶空压技术、深圳市国伟成贸、惠州市章记食品配送、惠州市净源实业、东莞市冠乔制罐、惠州市惠康餐具消毒、惠州市陆惠贸易、惠州市裕邦投资、惠州市裕通房地产开发、惠州市陆惠贸易等21家民营企业陆续进入。
2011年，经“招商引资”进入小金口工业园区的企业及其法人先后与惠城区人民政府小金口街道办事处签订了《土地使用权有偿转让协议书》(以下简称协议)。
协议明确约定:甲方(政府部门)同意将其所属部分土地转让给乙方使用，双方明确土地的位置红线图;甲方把本协议的土地使用权转让到乙方名下;乙方把招挂拍所需营业执照等主体证明材料提供给甲方后六个月内，甲方负责到市政府相关国土部门通过招挂拍程序取得本协议转让土地的国有土地使用权证办到乙方名下;协助乙方办理项目落户和用地的各项手续（包括但不限于国土、建设等部门的审批手续）。
协议还约定，土地出让价分成两部分:可办证土地转让单价按照每平方米420元，公共绿地及分摊道路土地面积转让单价每平方米300元，协议签订15个工作日内乙方将相关款项支付给甲方;由甲方负责向国土部门支付。协议签订后，21家企业分别向甲方(惠城区政府小金口街道办)缴纳部分土地出让金高达近亿元。小金口街道办出具了“广东省财政厅”通用票据，在票据上明确标注“购土地款”。违约责任:甲方(政府部门)应在本协议签订生效后六个月内完成此转让土地在市政府相关国土部门的招挂拍手续，将土地使用权落到乙方名下;逾期，每天按照土地款千分之一向乙方支付违约金。
2013年6月17日，21家企业分别与惠州市惠城区规划局下属的惠城区村镇规划设计室签订《规划设计委托协议书》(编号【粤】城规编第(073132)号)。
2013年9月30日，惠州市惠城区城乡规划建设局分别向21家企业出具了《关于提供用地规划意见的函》和《规划设计条件告知书》，明确上述土地用途为工业用地，并对位置与面积做了明确划分。
2014年5月15日，惠州市国土资源局分别向投资小金口高科技产业园的企业出具了(惠市国土资(用地)函[2014]141号)《关于小金口高新科技园17宗土地<规划设计条件告知书>审核事宜的函》，内容为:2013年9月，经惠城区人民政府批准并核发，17宗储备建设用地挂牌出让方案已于2013年12月24日经2013年第四次惠州市建设用地领导小组会议审议通过，形成(惠)建用字[2013]4号文件，惠城区政府以惠城府函[2013]235号《批复》17宗土地。为此，土地出让合同已部分履行，有的企业已开始进场进行工业园区场地的基建工作。
然而，相关企业等到“花儿都谢了”，仍不见这17宗土地的“土地证”——从2011年起，土地出让方的惠城区政府小金口街道办迟迟未能按约定为企业办理国有土地使用权证，并以各种理由推诿，拒不履行合同。
2018年1月16日，惠州市国土资源局答复意见显示，2015年1月12日，惠州市城市规划委员会召开2015年第一次会议，并经2015年4月14日市政府批准(惠府函(2015)124号)原则同意对汤泉B05-08、11、17地块控制性详细规划进行调整，惠州市住建局组织编制了《汤泉地块控制性详细规划(调整)》方案。
2016年3月10日，惠州市城市规划委员会2016年第一次会议经审议，明确将汤泉地块控制性详细规划由工业用地(M)调整为二类居住用地(R2)。
2016年10月，惠州市政府批准实施(惠府函(2016)383号)《汤泉地块控制性详细规划(调整)》方案。
2017年11月2日，惠州市政府将已经出让给21家企业的工业用地变成为商住用地，并通过惠州市国土局拍卖，分别转让给了广东领悦房地产开发有限公司、惠州星光联创房地产开发有限公司和保利粤东房地产开发有限公司等房地产开发商进行商住开发。其中，16.1265万平方米土地挂牌出让成交总价共19.561亿元。
在相关土地拍卖前，无论是小金口街道办事处还是惠城区政府乃至惠州市政府部门对于更改土地规划、变更土地性质、拍卖土地进行地产开发等情况根本没有与维权的14家企业进行相应的告知、沟通与协商。
为什么当初积极招商引资后来却秘密把招商引资用地二次出售，小金口街道办不可思议行为后面的主使者是谁？惠州市国土资源局土地储备中心明知工业园已招商引资，为什么不在招商单位与投资人解除协议之后才收储涉案土地？惠州市住房与城乡规划局调整控规之前为何不与利害关系人商议？为什么同时参加招商引资的21家企业只有1家办妥了土地使用权证？在土地收储之前，在调整规划之前，甚至在拍卖土地之前，都有机会解除协议或置换土地，为什么待到侵占投资企业土地成为事实以后才单方面解除协议？读者期待揭开问号背后隐藏的真相！
专家说法
笔者认为，本案的矛盾主要聚焦在“行政合同”的效力问题，惠城区政府小金口街道办应该按照协议约定“为招商引资来的企业办理土地登记手续”，未按照合同约定履行涉嫌“政务失信”。同时，惠州市土地储备中心收储行为“违反法定程序”。惠州市城市规划委员会办公室2016年4月18日印发(惠市规委纪[2016]1号《惠州市城市规划委员会2016年第一次会议纪要》)，该文件第八条显示，通过了将包括小金口工业园区土地使用权用地在内的片区由M(工业用地)调整为R2(二类居住用地)及配套设施用地。而土地收储时间却是在此协议之前的2016年2月5日，惠州市土地储备中心与惠城区政府小金口街道办签订《国有土地权益收购合同》。
广东卓建律师事务所杨林律师认为，惠州市国土资源局“收储行为”涉嫌违法。“招商引资的企业”土地款交给“小金口街道办”，街道办将收来的“土地款”交给了惠州市国土资源局，惠州市国土资源局在明知道该“招商引资的企业”已经部分缴纳了“土地出让金”的情况下，又强行收储该土地，并出让给“房地产开发商”，涉嫌违法。
其次，未经14家招商引资企业同意，未与14家企业解除合同，协议还在履行中，招商引资企业与政府《土地出让协议》早于《土地收储协议》，其后期协议无效;不符合“土地收储条件”强行收储:虽然小金口街道办给惠城区政府、惠州市政府出具了请求解决招商引资企业投资问题的请示，但并没有从根本上处理和解决该“诉争土地”，土地收储行为违反《土地管理法》的相关规定。
同时，招商引资企业的合法权益依法受法律保护。根据国发〔2016〕76号《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》第五(四)条规定，加强招商引资领域政务诚信建设。规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。
日前，党中央、国务院、最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，要求依法保护诚实守信企业家的合法权益，妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。同时，依法保护企业家的人身自由和财产权、知识产权、自主经营权等权益。
（作者单位:北京全维和谐法律咨询中心）
（原载于《中国商报法治周刊》2018年12月20日三版 作者：陈 思 汪 静 单位：北京全维和谐法律咨询中心）
